刘忠:四级两审制的发生和演化

2015-09-04 法学研究编辑部 法学研究 法学研究

原文载《法学研究》2015年第4期,此为文章摘要。

 

四级两审制的发生和演化

 

刘忠(同济大学法学院副教授)

 

    2014年设立最高人民法院巡回法庭是对当代司法体制的突破。当代司法体制四级两审的架构,由1954年宪法和人民法院组织法确立。1954年宪制结束了1949—1954年的过渡政体,废弃了最高人民法院大区分院和三审制。

 

    1954年之前最高人民法院的六个大区分院,是建政初期的一种临时性过渡安排。在机构的发生上,大区法院从属于建国后六大中央局、大区政府的设置。六个大区的组织划分,并非是中国自然区域、历史地理形态的当然产物,而是中国共产革命应对不同时期任务逐渐演化的结果,具有重叠的历史偶然性。大区分院撤销受动于对大区中央局的撤销,而大区中央局被撤销的动因则在于其历史的生成历程。由于大区分院受大区党政机构事实上领导,基于政治考虑,撤销大区中央局、大区政府后,大区分院所依存的政制结构被拆解,如果继续保留大区分院,即可能出现“制度飞地”或导致分散主义、条条专政。制度间的因果力所及,六个大区分院不再被保留。

 

    在基于政治安全的考虑,撤销大区分院后,产生案件负荷上的不均衡,从而将法院审级设计作为司法体制核心的问题凸显出来。经过对从建立地方苏维埃根据地,到建立全国政权,先后实行过的二审制、三审制,再到三审、二审制并行的历史进行考察,鉴于当时干部的文化、政治素质状况,不可轻易更改级别管辖等做法,从政治考虑和便利法院审判、便利当事人诉讼这一原则出发,决定实行两审制。

 

    实行两审制后,对于可能出现的司法结构紊乱,由新的政权结构设计的前提设定重新出发,在地委、专员公署这一级,增设作为独立审级的中级法院。1954年宪制对法院进行的层级和审级重构,即法院层级由三级增为四级、审级由三审减为两审,确立了今日审判体制的基本形态。

 

    之所以在法院层级增加的同时,反而减少了审级;或者,从另一个方向设问,之所以法院审级减少,法院层级却反而增加,其原因在于地方政治治理的变动。法院层级的“一增”和审级的“一减”,服从于政权内治理层级的“一增”和“一减”,而政权内治理层级的“一增一减”是1954年地方政治治理新设计的体现。在政权内的治理层级上,所减去的“虚一级”是在政权的上部,所增设的“虚一级”是在政权的底部。与此对应,法院层级上,增加省以下跨县、市的地区中级法院作为独立的一个审级,减去省以上跨省的非独立审级的大区分院一级,都是强化以省为基本治理单元,是扩大地方积极性的政治路线的外化。

 

    为实现这一制度目标,保证四级两审制的平滑运行,另有两项重要的支撑性制度:其一,普遍建立基层民事调解机构;其二,在基层法院设立派出法庭。基层派出法庭的制度绩效之一在于事实认定的准确度高。派出法庭辖域小,与乡级政权接触较密,对本地的政策有强的感性认识。尤其是对于本乡本土的地理人文、习俗礼仪、人情世故、人员往来交际状况、具体人在社会分层中的位阶、村落政体、地方秩序、村庄政治等各种情况都极为熟悉。对于各种纠纷牵系的“在场的”背景性本土政策,和虽不在场却构成脱不去的、背景性的、细微的“在地的”知识,都能洞悉。当事人极难利用地方个体知识优势,形成对法官裁断的信息遮蔽。派出法庭对事实的确认,其真实性、准确性超出居庙堂之高、谙熟法学理论和法律条文的高级别法院。这减少了因不服对事实部分的确认而发动的上诉,从而不致四级两审制下的上级法院因上诉和申诉过多而崩溃。

 

    1954年完成的四级两审的审判体制及其支撑措施,在此后因政治上的不同应对,在政治治理、区划层次进行变更调整时,其基本形态都未有变化。只是在晚近,其底部发生松动,这种松动牵动了基本体制。其一是1983年之后的“地改市”运动,“地改市”以及分设出更多的次一级行政区划使得政权机构的密度因此骤增。一旦设立了法院,按照中国法院分庭管理的方式,即要普遍设立审判庭。每一个法院都设置了大致上下功能对等的综合机构和审判庭,民事调解被压制,大量案件涌至法院。其二是撤销基层法庭,1999年后最高人民法院要求各地大量裁撤基层法院派出法庭。从1954年到郑天翔院长时代普遍设立派出法庭,到1999年后大规模裁撤派出法庭,再到时下设立最高人民法院巡回法庭,表达出了一种基本治理思路的变化:由政权治理下沉、矛盾解决在基层、矛盾不上交,到关注顶层设计、主动吸引矛盾到更高层级解决。

 

    当代中国,至迟以1992年为起点,从简单社会向复杂社会变迁。这对于变革司法极简时代所确立的司法体制,有极强的外部促动:选择以法治作为新的政治治理手段,赋予司法更重的分量,司法中心论成为新的话语形态。依当前对“跨行政区划”的定义,此前的大区、地区都未落入该定义之外延内。1949—1954年间的大区分院是跨省设置,没有一级对应的人大,而由对应的党委——大区中央局进行领导;撤销大区中央局,大区分院即不被保留。1954年之后的地区中院是跨县、市设置,也没有一级对应的人大,而由对应的党委——省委地方工作委员会(地委)进行领导。县区基层法院设在乡镇和街道办事处的中心法庭,分管几个乡镇、街道办事处内的案件,并无一级对应的人大,也没有与其辖域对应的党委;这属于新叙事所定义的“跨行政区划”,但层级极低,设在中国地方政治的最基层。

 

    2002年全国法院会议,在“探索法院体制改革”项下,肖扬院长将“调整人民法院设置,突破按行政区划设置的模式”作为一项内容提出。此方案在2014年获得全国人大常委会支持。新设立的两个最高人民法院巡回法庭,其名称不是“分院”或“巡回法院”,规避了敏感问题,从而不与人民法院组织法相冲突。但是,在设置上,巡回法庭的机构规格高配:不是如其他院内审判庭,在党内设党支部,而是设党组;巡回法庭庭长均由最高人民法院专职审委会委员担任,最高人民法院本部的原审判庭庭长转任副庭长。

 

    法院层级和审级的选定,都不是单一的诉讼法、审判程序技术性知识建构的产物,而主要是出自国家政治形态和政治安全考虑的政治设计。因为新增最高人民法院巡回法庭,1954年宪法、1982年宪法确定的四级两审制成为司法体制新的出发点。对于新设巡回法庭的实际效能,尤其是其对中国省级地方政治所产生的影响,则需要积淀足够的制度经验样本,才能进行分析。新设的巡回法庭是否会再次拉动中国法院的审级变化,并带来司法政治的大变革,都需要时间来检证。